現(xiàn)有的排污行可證制度對(duì)總量控制制度融合的要求，從許可排放量確定、分配、實(shí)際排放量核算與核定等角度，深刻剖析了總量控制制度與排污許可證制度融合存在的技術(shù)和機(jī)制兩大障礙。*后就污染物總量確定、許可排放量分配、實(shí)際排放量核算與責(zé)任機(jī)制等三方面為構(gòu)建基于排污許可證的總量控制制度提出了改革思路和建議。
一、現(xiàn)有排污許可證制度對(duì)污染物總量控制的要求
根據(jù)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》《排污許可證管理暫行規(guī)定》《關(guān)于開展火電、造紙行業(yè)和京津冀試點(diǎn)城市高架源排污許可管理工作的通知》等政策文件，建立覆蓋所有固定源的排污許可證制度后，固定源的排放總量削減通過收緊許可排放量予以落實(shí)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。排污許可制度對(duì)總量控制制度提出了如下銜接要求：
二、排污許可制度和總量控制制度的關(guān)聯(lián)
排污許可證制度與污染物總量控制的目標(biāo)是一致的，均是改善環(huán)境質(zhì)量。嚴(yán)格說來，總量控制是一種環(huán)境管理手段，與“濃度控制”相對(duì)應(yīng)，而排污許可證制度是一種基礎(chǔ)環(huán)境管理制度，是企業(yè)落實(shí)環(huán)境責(zé)任的具體化、制度化和規(guī)范化?？偭靠刂浦贫群团盼墼S可制度的關(guān)聯(lián)，主要體現(xiàn)在企事業(yè)單位的許可排放量和實(shí)際排放量的測(cè)算方法以及如何進(jìn)行核算核定。總量控制制度一般將污染物排放削減量以目標(biāo)責(zé)任書的形式下達(dá)給各省、自治區(qū)、直轄市及大的企業(yè)(如電力公司)，隨后各省、自治區(qū)、直轄市通過結(jié)構(gòu)減排、工程減排、管理減排來實(shí)現(xiàn)污染物排放削減目標(biāo)，但目前缺乏落實(shí)到企事業(yè)單位的具體載體。而排污許可證制度是落實(shí)企事業(yè)單位的許可排放量和實(shí)際排放量的載體及證明。因此，總量控制制度應(yīng)當(dāng)成為排污許可制度落實(shí)許可排放量與實(shí)際排放量的重要抓手，總量指標(biāo)是許可的核心內(nèi)容與許可條件的具體體現(xiàn)。作為落實(shí)企事業(yè)單位排放總量控制和改善區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量的載體，排污許可證應(yīng)對(duì)污染源的主要污染物排放總量進(jìn)行許可和核查。
三、?排污許可制度和總量控制制度的變化歷程
根據(jù)兩項(xiàng)制度出現(xiàn)的時(shí)間及其在環(huán)境管理中的作用，大致分為三個(gè)階段。
**階段(1988年至1996年)：有排污許可制度，暫無總量控制制度。排污許可制度于1988年在我國(guó)正式出現(xiàn)，而總量控制制度于1996年8月才出現(xiàn)。此階段，排污許可制度雖是我國(guó)當(dāng)時(shí)的“八項(xiàng)基本環(huán)境管理制度”之一，但并未真正成為一項(xiàng)基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度。
**階段(1997年至2015年)：總量控制制度為核心，排污許可制度為輔助。總量控制制度一出現(xiàn)，經(jīng)過“九五”“十五”“十一五”“十二五”的持續(xù)推動(dòng)，成為整個(gè)環(huán)境管理體系的核心制度，取得了極大環(huán)境效果，而排污許可制度則成為總量控制制度的企事業(yè)污染物削減量證明材料。在實(shí)際操作中，排污許可制度一直處于“申請(qǐng)就發(fā)證，發(fā)證便不管”的境地，到目前，國(guó)內(nèi)28個(gè)省市實(shí)行了排污許可證，但多流于形式，一直無法發(fā)揮該制度本身的功能和作用。
第三階段(2016年至今)：排污許可制度為核心，總量控制制度為輔助。雖然污染物總量減排取得了極大進(jìn)展和效果，但是隨著我國(guó)區(qū)域性復(fù)合型環(huán)境污染形勢(shì)日益凸顯，通過污染治理工程減排潛力日益減少，在當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)形勢(shì)和公眾高度關(guān)注民生環(huán)境下，環(huán)境質(zhì)量一直未能明顯改善，使得我國(guó)的污染物總量控制面臨著一系列新的問題和挑戰(zhàn)，如何通過制度改革落實(shí)企業(yè)環(huán)境責(zé)任、改善環(huán)境質(zhì)量成為重要工作。由于我國(guó)現(xiàn)有的各項(xiàng)固定污染源環(huán)境管理制度存在銜接不暢、“數(shù)出多門”“政出多門”“多政一門”等問題，迫切需要改革整個(gè)固定污染源環(huán)境管理體系。為此，在借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立了以排污許可證制度為核心的環(huán)境管理制度體系。2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕81 號(hào))，明確了排污許可制在固定污染源環(huán)境管理制度中的核心地位。