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推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中充分保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益的建議

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎，是擴(kuò)大內(nèi)需的主要載體，也是解決制約我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的一個重大結(jié)構(gòu)性問題。城鎮(zhèn)化的主體是農(nóng)民，城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是將農(nóng)民變成市民；高度重視土地承包權(quán)益等農(nóng)民切身利益問題，進(jìn)一步完善實施新型城鎮(zhèn)化的制度平臺，對于加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程尤為重要。
一、土地承包法的相關(guān)規(guī)定
為賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，我國于2003年3月1日起頒布實施了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。在該法中，針對農(nóng)民進(jìn)城、農(nóng)民子女繼承等情節(jié)，作出了兩條具體的規(guī)定。
1、對土地承包經(jīng)營權(quán)能否存續(xù)的規(guī)定
土地承包法**十六條中規(guī)定：承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。
依據(jù)本條規(guī)定，農(nóng)民若選擇落戶市區(qū)，將不再擁有集體土地承包經(jīng)營資格，無法繼續(xù)經(jīng)營或流轉(zhuǎn)其原先承包的集體土地。
2、土地承包經(jīng)營權(quán)收益及繼承的規(guī)定
土地承包法第三十一條規(guī)定：承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。
依據(jù)本條規(guī)定，農(nóng)民可以依照繼承法的規(guī)定繼承土地承包收益；針對耕地、林地、草地等不同種類的農(nóng)業(yè)用地，法律規(guī)定農(nóng)民繼承人可以在林地剩余承包期內(nèi)繼續(xù)經(jīng)營承包的林地，但對農(nóng)民繼承人是否可以繼續(xù)經(jīng)營承包的耕地、草地沒有作出明確規(guī)定。
二、土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)規(guī)定的影響分析
    在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地承包法的這兩條規(guī)定在發(fā)揮積極作用的同時，也對農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民產(chǎn)生了一定影響。
推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中充分保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益的建議
一方面，通過法律條文的形式，明確了村集體可以收回進(jìn)市農(nóng)民承包的耕地和草地，增強(qiáng)了村集體組織對本村土地的控制能力，有利于維護(hù)正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序，對穩(wěn)定三農(nóng)發(fā)展具有積極作用。
另一方面，在土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)上，分別對遷入小城鎮(zhèn)和遷入市區(qū)的農(nóng)民作出不同規(guī)定，實質(zhì)上是支持農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)，而不鼓勵農(nóng)民遷入市區(qū)。從城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律來看，受不同地域、不同發(fā)展階段等因素的影響，并不是各地都適合通過發(fā)展小城鎮(zhèn)的方式來推進(jìn)城鎮(zhèn)化；這種一刀切式的制度安排，忽視了部分地區(qū)通過擴(kuò)大市區(qū)規(guī)模推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求，不利于農(nóng)民工向市民進(jìn)行轉(zhuǎn)化，對于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化具有一定的負(fù)面影響。
三、加強(qiáng)農(nóng)民土地承包權(quán)益保護(hù)的對策建議
加快我省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐，要著力關(guān)注不同城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下的農(nóng)民土地承包權(quán)益保護(hù)問題，探索農(nóng)民土地承包權(quán)益保障新路徑。
一是推動待遇平等化。為有效銜接現(xiàn)行法律規(guī)定，應(yīng)采取適當(dāng)?shù)某鞘薪ㄔO(shè)模式，使部分進(jìn)市農(nóng)民與進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民同等享有土地承包權(quán)益。推行主城區(qū) 衛(wèi)星城鎮(zhèn)的建設(shè)辦法，不改變衛(wèi)星城原有的小城鎮(zhèn)區(qū)劃名稱，以主城區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。對遷入城市新區(qū)、郊區(qū)的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其個人意愿，允許其保留農(nóng)業(yè)戶口。
二是建立利益補(bǔ)償機(jī)制。針對由本地農(nóng)村遷入市區(qū)且失去土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，制定出臺相關(guān)政策，對???進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。所需補(bǔ)償資金可從土地出讓金地方留成部分等渠道籌措，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參考本地農(nóng)地流轉(zhuǎn)的平均價格制定，補(bǔ)償期限為本輪土地剩余承包期[1]。研究制定異地農(nóng)民遷入本地市區(qū)的利益協(xié)調(diào)及補(bǔ)償辦法。
三是支持城鄉(xiāng)雙向流動。加強(qiáng)對入學(xué)農(nóng)民子女、承包期內(nèi)回流農(nóng)民等群體的保護(hù)，研究制定雙向流動保障措施。對因入學(xué)辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非的農(nóng)民子女，在校期間允許其通過贈予、托管、租借等多種形式處理土地承包經(jīng)營權(quán)；完成學(xué)業(yè)后2年內(nèi)，保留其返回原籍、獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的資格。承包期內(nèi)遷入市區(qū)的農(nóng)民，3年內(nèi)持續(xù)失業(yè)時間超過1年以上，允許其返回原籍，并保障在下一輪土地承包期獲得承包經(jīng)營權(quán)。支持承包期內(nèi)入市農(nóng)民返鄉(xiāng)從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
四是開展土地承包經(jīng)營權(quán)換社保試點。借鑒浙江嘉興、四川邛崍、江蘇靖江等地經(jīng)驗，按照“兩分兩換”的方式，即宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，在依法、自愿的基礎(chǔ)上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障，積極在我省部分地區(qū)開展這一試點，探索土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化的相關(guān)經(jīng)驗和做法。
五是設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心是農(nóng)業(yè)用地市場化流轉(zhuǎn)的基本平臺，是體現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地真實價值的重要保障。加快設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中心，研究制定流轉(zhuǎn)土地準(zhǔn)入和退出辦法，積極開展其他相關(guān)配套工作，可以有效增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的秩序，擴(kuò)大流轉(zhuǎn)規(guī)模，并將為培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體創(chuàng)造有利條件。