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大氣污染治理促進經濟轉型
DQZHAN訊：大氣污染治理促進經濟轉型
今年6月召開的國務院常務會議明確指出，大氣污染防治既是重大民生問題，也是經濟升級的重要抓手。
大氣治理與轉型升級，有沒有內在的契合點?經濟下行壓力加大對大氣污染防治有何影響?深化大氣污染防治對促進經濟健康發(fā)展有何作用?弄清這些問題，不僅有利于引導地方政府深入推進大氣污染防治，也有利于促使其加快轉型升級。
大氣治理與經濟轉型有何內在聯(lián)系?
環(huán)境問題，究其本質是經濟結構、發(fā)展方式和消費模式問題。近年來愈發(fā)嚴重的大氣污染問題，與“兩高”產業(yè)和產能有著千絲萬縷的聯(lián)系。
長期以來，我國傳統(tǒng)產業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力不強，對資源和環(huán)境的破壞與消耗巨大，屬于粗放型的經濟增長模式。
根據(jù)統(tǒng)計，我國工業(yè)能耗占國內總能耗的70%以上，而美國不到20%，日本不到30%。我國工業(yè)排放的化學需氧量約占排放總量的40%，二氧化硫排放量約占總量的85%。
一方面大量消耗能源資源，大量排放污染物，另一方面生產出來的產品卻又面臨過剩的窘境。數(shù)據(jù)顯示，2012年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%。
“這種狀況持續(xù)發(fā)展下去，勢必會造成行業(yè)虧損面擴大、企業(yè)職工失業(yè)、銀行**資產增加、能源資源瓶頸加劇、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，直接危及產業(yè)健康發(fā)展，甚至影響到民生改善和社會穩(wěn)定大局。” 工業(yè)和信息化部總工程師朱宏任說。
調整產業(yè)結構、淘汰落后產能成為不二之選。
今年9月國務院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱《大氣十條》)要求，嚴控“兩高”行業(yè)新增產能，有條件的地區(qū)要制定符合當?shù)毓δ芏ㄎ?、嚴于國家要求的產業(yè)準入目錄。
《大氣十條》明確提出調整優(yōu)化產業(yè)結構，推動產業(yè)轉型升級，要求結合產業(yè)發(fā)展實際和環(huán)境質量狀況，進一步提高環(huán)保、能耗、**、質量等標準，分區(qū)域明確落后產能淘汰任務，倒逼產業(yè)轉型升級。
今年10月，國務院發(fā)布《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》(以下簡稱《意見》)，嚴禁建設新增產能項目，不得以任何名義、任何方式核準、備案產能嚴重過剩行業(yè)新增產能項目。
根據(jù)《意見》，在提前一年完成“十二五”鋼鐵、電解鋁、水泥等重點行業(yè)淘汰落后產能目標任務基礎上，2015年底前，再淘汰煉鐵1500萬噸、煉鋼1500萬噸、水泥1億噸、平板玻璃2000萬重量箱。
這不僅是經濟轉型升級的重要舉措，也是從源頭減少污染物排放量的根本之策。
不難看出，經濟轉型升級與大氣污染治理之間存在著一個契合點：淘汰落后產能，控制“兩高”產業(yè)，不但能提升經濟發(fā)展質量，而且能夠改善環(huán)境質量。
今年年初以來，以京津冀地區(qū)為代表的國內各地發(fā)生了大范圍的霧霾天氣。從某種程度上說，重污染地區(qū)都是鋼鐵多、燃煤多的地區(qū)，要改善這些地區(qū)的大氣質量，不合理的產業(yè)結構和布局必須大力調整。
工業(yè)和信息化部新聞發(fā)言人表示，在推動大氣污染防治方面，將加快完善淘汰落后產能的退出機制，加大淘汰落后產能的力度。
落后產能為何越淘汰越多?
資源環(huán)境的硬約束不斷增強，粗放式發(fā)展不可持續(xù)。轉變發(fā)展方式，調整產業(yè)結構，淘汰落后和過剩產能，已是箭在弦上，不得不發(fā)。
落后和過剩產能嚴重影響了轉型發(fā)展，大量新建落后和過剩產能雖然在短時間內能明顯拉動地區(qū)經濟發(fā)展，但從長遠來看，無異于飲鴆止渴。
2006年至2012年，我國累計減少的粗鋼產能為7600萬噸，但在這期間，國內累計新增的粗鋼產量產能達到4.4億噸。
根據(jù)中鋼協(xié)的調研，目前在建產能規(guī)模依然很高，今后3年將分別新增1.1億噸的煉鐵產能和1.3億噸的煉鋼產能，新增加的粗鋼產能是已淘汰產能的近6倍。
工信部部長苗圩在接受媒體采訪??說：“現(xiàn)在新增產能的速度，遠遠大過淘汰落后產能的速度，帶來產能過剩的問題。”
機構調查顯示，淘汰落后和過剩產能工作步履維艱，有的地方甚至以保增長和技術改造之名，不僅先前的落后和過剩產能沒有淘汰，而且落后和過剩產能還有所擴張。
其中，有的地方對規(guī)模較小的企業(yè)進行淘汰，對規(guī)模大的企業(yè)卻視而不見;還有的地方一邊淘汰落后產能，一邊換湯不換藥，繼續(xù)上馬落后產能。
這種“假淘汰”、“去小留大”的做法在鋼鐵、水泥、玻璃、造船、多晶硅等行業(yè)大有愈演愈烈之勢。
地方政府的投資沖動，也使得新增產能遠大于被淘汰的產能。工信部提供的數(shù)據(jù)顯示，今年**季度國內共有31座高爐在建或建成投產，涉及產能3800萬噸，產能還在繼續(xù)增加中。
一位鋼鐵行業(yè)協(xié)會負責人對鋼鐵行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀憂心忡忡，在一次專題會議上陳述了鋼鐵行業(yè)三大亂象：
一是面對我國剛性的鐵礦石需求，國際鐵礦石供應商聯(lián)手大幅提價，我國本已薄利的鋼鐵行業(yè)面臨著嚴峻的效益考驗;
二是當前鋼鐵行業(yè)落后和過剩產能有增無減，甚至有些省份通過運作使不具備優(yōu)勢的鋼鐵項目大干快上，產能大幅提升;
三是鋼鐵行業(yè)振興規(guī)劃提出的提高集中度和優(yōu)化區(qū)域布局的新上項目卻遲遲得不到批復與實施。
《大氣十條》要求，認真清理產能嚴重過剩行業(yè)違規(guī)在建項目，對未批先建、邊批邊建、越權核準的違規(guī)項目，尚未開工建設的，不準開工;正在建設的，要停止建設。
作為經濟轉型升級的重要抓手，淘汰落后產能將騰挪出更多的環(huán)境空間、能源空間、土地空間、產業(yè)發(fā)展空間，發(fā)展輕工、食品加工、高新技術等附加值高、能耗小的產業(yè)。
地方和企業(yè)有何顧慮?
淘汰落后產能涉及各方利益，研究建立長效機制勢在必行。
在我國市場機制尚不完善的情況下，僅靠市場淘汰落后產能，經歷的時間會很長、代價會很大，必須有效發(fā)揮政府的調控作用。
工信部相關負責人表示，淘汰落后產能是一項長期而艱巨的工作，涉及到資產損失、債務處理、職工就業(yè)、地方經濟發(fā)展、財政收入等問題，情況非常復雜。
在實際操作中，地方政府、企業(yè)對淘汰落后產能究竟抱著什么樣的態(tài)度?
“300立方米的高爐，按現(xiàn)在價格，大概要上億元的造價。拆除肯定對企業(yè)是巨大損失。”河北唐山一位不愿具名的鋼廠負責人告訴記者，“一個高爐沒了，等于這塊煉鐵能力就缺失了，你后面的軋機什么的，全都沒有原料，沒法工作，市場份額也就沒有了。”
這位鋼廠負責人在電話中對記者說：“我們很無奈，其實特別富裕、或者有其他資源的地方，是不會搞那么多鋼廠的。我們這兒啥都沒有，就有點鐵礦，才煉鋼。要我們現(xiàn)在轉型，談何容易?在這個行業(yè)我們已經做了多年，對冶煉生產環(huán)節(jié)*熟悉，只能在市場低迷時隱退，市場好轉時復出。”
存在這樣僥幸心理的企業(yè)不在少數(shù)。
河北唐山一家年產量約在300萬噸的鋼企內部人士也對記者坦言：“說實話，只有基層政府知道鋼廠高爐到底在哪、有多少還在用，上面派下來的檢查組哪能都摸得那么清楚?”
大多數(shù)鋼鐵企業(yè)是當?shù)刎斦е?，地區(qū)財政收入很大一部分要靠企業(yè)交稅來支撐。“如果一個月不交電費，電力公司可能就沒工資發(fā)了。”一位鋼廠工作人員這樣說。
“鋼鐵企業(yè)都是當?shù)?大的工業(yè)企業(yè)，貢獻大量稅收，還能解決就業(yè)，各地都有做大做強鋼鐵產業(yè)的強烈愿望。”一位大型鋼鐵企業(yè)負責人說。
在現(xiàn)行淘汰落后產能政策體系中，主要通過中央淘汰落后產能專項資金和地方財政配套資金來安排企業(yè)落后產能退出的善后工作。
隨著淘汰落后產能工作的進一步開展，單靠中央財政獎勵資金的投入難以有效支持企業(yè)落后產能退出，尤其是職工安置和后續(xù)轉產、轉型問題。
另外，地方淘汰落后產能后，新上先進項目的審批不能很好地落實，嚴重降低了企業(yè)主動淘汰落后設備和生產線的積極性。
任何產業(yè)的轉型都會有一個過程，在調整方面必然會付出代價。有些落后小鋼鐵企業(yè)，表面看效益很好，關掉似乎有些可惜，但如果核算這些企業(yè)耗費了多少能源、污染了多少環(huán)境，就得不償失了，所以必須關。
政府應在何處發(fā)力?
當前，我國落后產能問題突出的重要原因在于要素價格扭曲，尤其是資源和環(huán)境破壞的代價不能有效得到反映，落后產能所帶來的“高污染、高物耗、高能耗”的社會成本不能有效內化到企業(yè)的生產成本中。
同時，在大中型銀行主導的間接融資體系下，企業(yè)規(guī)模越大，其融資能力就越強，就越有可能在**競爭中立于不敗之地。
對于中小鋼鐵企業(yè)來說，擴大規(guī)模是其生存的無奈手段。這是*近幾年來大量中小民營鋼鐵企業(yè)迅速膨脹的一個原因。
淘汰落后產能是一項長期而艱巨的工作，涉及資產損失、債務處理、職工就業(yè)、地方經濟發(fā)展、財政收入等多方面的問題，情況非常復雜，需要進一步建立健全長效機制。
工信部總工程師朱宏任曾說，建立淘汰落后產能的長效機制，從根本上講就是要完善落后產能退出機制。不僅要使市場機制充分發(fā)揮作用，還必須有效發(fā)揮政府的調控作用。
《大氣十條》要求，各地政府要主動發(fā)揮市場機制作用，**落實合同能源管理的財稅優(yōu)惠政策，完善促進環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的扶持政策，推行污染治理設施投資、建設、運行一體化特許經營。
東北財經大學財稅學院副教授周波表示，推動落后產能淘汰，可采取激勵機制，包括政府投資、政府采購和財政貼息等財稅政策，引導企業(yè)使用先進技術，降低能耗和污染排放。
同時，可采取懲罰機制，提高落后產能企業(yè)的稅收負擔，降低其盈利空間，通過倒逼機制加強其節(jié)能減排效果或者使其自動退出市場。
一地特有的產業(yè)能幫助地方政府保障經濟增長，穩(wěn)定財政收入。因此，淘汰落后產能，地方政府首先需要在發(fā)展和保護中進行選擇，有短期和長期利益的權衡。對于欠發(fā)達地區(qū)來說，淘汰落后產能往往牽扯到地方政府利益，會影響地方的經濟增長和財政收入。因此，中央政府和省政府首先應增加轉移支付支持和獎勵的力度。
其次，需要加強監(jiān)督，保證?？顚Ｓ谩?br />第三，地方政府要有配套資金，配套資金可相對中央和省政府的支付低一些。比如，淘汰小煤窯、熱電廠等，針對以上小企業(yè)，核算需要資金的總數(shù)。由中央和省政府出大部分資金，地方配套小部分資金，并加強專款專用資金的監(jiān)管，考核績效。
“淘汰落后產能，企業(yè)要積極主動承擔責任，政府要實施有效的督促和檢查，全社會也應該積極監(jiān)督。”朱宏任認為。

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